【文字解讀】《黃山市民宿促進(jìn)和管理?xiàng)l例》的解讀

一、決策背景

民宿作為一種新興旅游目的地住宿產(chǎn)品，是實(shí)施旅游+、推動(dòng)旅游轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，也是推進(jìn)大黃山建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興的重要手段。黃山市是全省乃至全國(guó)民宿起步最早、規(guī)模最大、資源最富集的地區(qū)之一，從2015年推出“徽州民宿”品牌、提出“民宿，從黃山出發(fā)”，到2018年榮獲“全國(guó)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)”稱號(hào)，再到2023年全面打響“徽州美宿”品牌，發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、品牌效應(yīng)均實(shí)現(xiàn)了較大提升。同時(shí)，我市連續(xù)出臺(tái)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、意見等，并于近期制定出臺(tái)《黃山市民宿高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，為徽州民宿發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)能。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門數(shù)據(jù)顯示，全市已發(fā)展民宿3200余家。其中全國(guó)甲級(jí)旅游民宿3家，丙級(jí)旅游民宿20家；首批皖美金牌民宿59家，皖美銀牌民宿205家。

總體上看，我市民宿發(fā)展具有點(diǎn)多、面廣、量大、投資主體多元的特點(diǎn)，民宿產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好局面，對(duì)推動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，由于沒(méi)有專門的上位法依據(jù)，民宿管理難度日益加大，民宿在滿足龐大市場(chǎng)需求的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不容忽視的矛盾與問(wèn)題。因此，從民宿發(fā)展自身需求及我市文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要角度，都有必要制定一部有關(guān)民宿促進(jìn)和管理的地方性法規(guī)，完善民宿治理體系，為民宿高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

二、制定依據(jù)

本條例在起草過(guò)程中依據(jù)了《中華人民共和國(guó)旅游法》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，參考了《文化和旅游部 公安部 自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國(guó)家衛(wèi)生健康委 應(yīng)急管理部 市場(chǎng)監(jiān)管總局 銀保監(jiān)會(huì) 國(guó)家文物局 國(guó)家鄉(xiāng)村振興局關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（文旅市場(chǎng)發(fā)〔2022〕77號(hào)）《文化和旅游部關(guān)于印發(fā)“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃的通知》（文旅政法發(fā)〔2021〕40號(hào)）《文化和旅游部關(guān)于加強(qiáng)旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管提升旅游服務(wù)質(zhì)量的指導(dǎo)意見》（文旅市場(chǎng)發(fā)〔2021〕50號(hào)）《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)旅游民宿發(fā)展的指導(dǎo)意見》（皖政辦〔2021〕2號(hào)）等政策文件，借鑒了《安徽省旅游業(yè)條例》（2017）《廣東省民宿管理暫行辦法》（2019）《三亞市鄉(xiāng)村民宿促進(jìn)與管理?xiàng)l例》（2021）《潮州市民宿管理辦法》（2023）等民宿促進(jìn)和規(guī)范的政府規(guī)章、地方性法規(guī)。

三、起草過(guò)程

《黃山市民宿促進(jìn)和管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）起草工作于2022年8月啟動(dòng)，成立了以市人大常委會(huì)副主任程紅和市政府副市長(zhǎng)劉力為雙組長(zhǎng)的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)條例制定各項(xiàng)工作，市文化和旅游局牽頭負(fù)責(zé)具體起草工作。2023年1月，市文化和旅游局完成《條例》草案初稿，后經(jīng)多次調(diào)研考察、征求意見、專家論證、審查修改，于2023年3月24日通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，4月9日通過(guò)社會(huì)主義核心價(jià)值觀審查，6月9日通過(guò)和合法性審查。6月15日市政府第三十二次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《條例》草案，以政府議案提交市人大常委會(huì)審議。6月27日，市八屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議聽取并審議了《黃山市民宿促進(jìn)和管理?xiàng)l例（草案）》。為進(jìn)一步提高草案修改質(zhì)量，市人大常委會(huì)、市文化和旅游局組成調(diào)研組，多次開展實(shí)地調(diào)研、召開征求意見座談會(huì)、專家論證會(huì)，并公開征求相關(guān)單位和社會(huì)公眾意見建議。10月27日，市八屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議對(duì)《條例》草案修改稿進(jìn)行了第二次審議。12月29日，《條例》獲市八屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議表決通過(guò)。2024年3月28日，《條例》獲省十四屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議審批通過(guò)，于4月8日公布，自5月1日起施行。

四、主要內(nèi)容

《條例》共32條。主要包含了民宿定義、部門職責(zé)、促進(jìn)措施、民宿開辦要求和程序、經(jīng)營(yíng)規(guī)范等方面的內(nèi)容。

（一）定義

綜合考慮旅游民宿國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)要求、我市民宿發(fā)展現(xiàn)狀，《條例》第三條規(guī)定：本條例所稱民宿，是指經(jīng)營(yíng)者利用當(dāng)?shù)孛窬踊蛘唛e置資源開辦的，為消費(fèi)者提供體驗(yàn)當(dāng)?shù)刈匀弧⑽幕c生產(chǎn)生活方式的小型住宿設(shè)施。并在第十七條規(guī)定：民宿客房規(guī)模依照旅游民宿國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)要求執(zhí)行，單幢建筑的客房數(shù)量一般不超過(guò)14間（套）。對(duì)利用閑置學(xué)校、廠房、政府辦公用房等開辦的民宿，在達(dá)到消防安全技術(shù)要求的前提下，報(bào)縣（區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)放寬前款規(guī)定的民宿規(guī)模要求。其中“單幢建筑”及“適當(dāng)放寬”兩款表述，使“民宿”概念覆蓋更廣，讓更多“民宿”從條例中受益。

（二）關(guān)于民宿發(fā)展的促進(jìn)措施

為了給民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境，《條例》第七條至第十六條從規(guī)劃、資金、設(shè)施、房地、金融、人才、營(yíng)銷、特色化發(fā)展等多個(gè)角度明確了促進(jìn)措施：一是規(guī)定應(yīng)當(dāng)將民宿發(fā)展納入文化和旅游發(fā)展規(guī)劃，組織編制民宿發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，發(fā)布傳統(tǒng)村落發(fā)展民宿推薦名單；二是將民宿工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，制定促進(jìn)民宿發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)政策，統(tǒng)籌相關(guān)資金，引導(dǎo)社會(huì)資本有序進(jìn)入民宿領(lǐng)域；三是加強(qiáng)傳統(tǒng)村落基礎(chǔ)設(shè)施和民宿配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；四是鼓勵(lì)支持通過(guò)各種模式依法盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地、房屋和其他相關(guān)設(shè)施，依法使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展民宿，依法推動(dòng)整村連片開發(fā)民宿等；五是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸支持，鼓勵(lì)市、縣（區(qū)）人民政府對(duì)農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)貸款提供貼息補(bǔ)助；六是制定民宿專業(yè)人才引進(jìn)和培養(yǎng)政策，支持旅游人才培養(yǎng)和加強(qiáng)民宿從業(yè)人員教育培訓(xùn)；七是開展民宿等級(jí)評(píng)定并定期發(fā)布民宿名錄；八是規(guī)定可以將民宿納入文化和旅游消費(fèi)惠民、會(huì)展節(jié)慶活動(dòng)內(nèi)容范圍，鼓勵(lì)各地將符合條件的民宿納入機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位會(huì)議培訓(xùn)、職工療修養(yǎng)等選擇范圍；九是從推動(dòng)民宿集聚發(fā)展、舉辦民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)、完善交易和推廣平臺(tái)、在民宿設(shè)計(jì)中體現(xiàn)本地山水人文特色、挖掘在地文化、做大做強(qiáng)自主品牌、打造智慧民宿等多個(gè)方面鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民宿產(chǎn)業(yè)形成集群化、特色化、智慧化、綠色化等高質(zhì)量發(fā)展格局。

（三）關(guān)于民宿開辦的要求和程序

為進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，推動(dòng)民宿產(chǎn)業(yè)管理體系和治理能力現(xiàn)代化，《條例》在第十七條至第二十二條中，從規(guī)模、選址、建筑、消防、治安、衛(wèi)生、食品安全、環(huán)保等方面對(duì)開辦民宿作出了相應(yīng)規(guī)范，明確民宿開辦實(shí)行屬地申報(bào)聯(lián)審制，民宿經(jīng)營(yíng)者可以向經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的縣（區(qū)）市場(chǎng)監(jiān)督管理部門提出注冊(cè)登記和經(jīng)營(yíng)許可“證照聯(lián)辦”申請(qǐng)，相關(guān)部門分類登記和審批完成后，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門“證照聯(lián)辦”綜合受理窗口統(tǒng)一發(fā)放證照。

（四）關(guān)于民宿經(jīng)營(yíng)規(guī)范

為促進(jìn)民宿產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，《條例》第二十三條至第三十一條對(duì)民宿經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范：規(guī)定民宿經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)公開證照、服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等信息，自覺(jué)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，保護(hù)地方歷史文化和生態(tài)環(huán)境，承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，查驗(yàn)和如實(shí)登記住客身份信息，依法保護(hù)住客個(gè)人隱私和信息安全，依法辦理各類涉稅事項(xiàng)，客觀真實(shí)進(jìn)行廣告宣傳，適當(dāng)采取措施防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并按規(guī)定向公安機(jī)關(guān)報(bào)告經(jīng)營(yíng)中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)違法犯罪情況。

五、創(chuàng)新舉措

一是政策扶持上做“加法”。資金方面，將民宿工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)創(chuàng)新金融產(chǎn)品、簡(jiǎn)化貸款審批手續(xù)，加大對(duì)民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信貸支持；土地房屋方面，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民通過(guò)租賃產(chǎn)權(quán)明晰的閑置宅基地房屋、合作經(jīng)營(yíng)方式開展民宿經(jīng)營(yíng)，探索傳統(tǒng)村落傳統(tǒng)建筑產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)置換、租賃、政府收購(gòu)—出讓等方式利用傳統(tǒng)建筑開辦民宿，促進(jìn)傳統(tǒng)村落保護(hù)利用。

二是提升質(zhì)效上做“乘法”。通過(guò)定期舉辦民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)、完善交易和推廣平臺(tái)、做優(yōu)做強(qiáng)“徽州民宿”區(qū)域品牌、支持引入國(guó)內(nèi)外民宿品牌和投資者等，進(jìn)一步拓展“民宿+”外延，探索“民宿+非遺”“民宿+藝術(shù)”“民宿+民俗”“民宿+物產(chǎn)”“民宿+文創(chuàng)”等模式，實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)力量推動(dòng)資源開發(fā)，以創(chuàng)意創(chuàng)新促進(jìn)業(yè)態(tài)升級(jí)，以開放思維塑造品牌形象，以共建共享培育產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

三是彰顯黃山特色。著眼于“中國(guó)民宿業(yè)標(biāo)桿地，世界民宿業(yè)典范區(qū)”的總體發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合大黃山世界級(jí)休閑度假康養(yǎng)旅游目的地建設(shè)，提出黃山市民宿業(yè)集群化、特色化、智慧化、綠色化等高質(zhì)量發(fā)展措施，將我市在民宿聯(lián)審、品牌營(yíng)銷、保障消費(fèi)者權(quán)益、強(qiáng)化人才支撐等方面的有益探索以地方立法形式予以明確。

六、下步工作

通過(guò)線上線下多渠道方式，做好《黃山市民宿促進(jìn)和管理?xiàng)l例》的宣貫工作，引導(dǎo)廣大群眾積極參與，提高民宿從業(yè)人員對(duì)《條例》的關(guān)注度和知曉度，營(yíng)造共建共治共享的良好氛圍。

做好各行業(yè)管理部門及區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的宣貫工作，提高從業(yè)人員法治意識(shí)，在行業(yè)管理和服務(wù)中知法懂法，堅(jiān)持依法治理，深化“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

深入貫徹省、市有關(guān)文件、會(huì)議和省委主要負(fù)責(zé)同志批示精神，結(jié)合《黃山市民宿促進(jìn)和管理?xiàng)l例》，在做好民宿營(yíng)銷、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面下更大功夫，大力抓好“皖美民宿”品牌建設(shè)，堅(jiān)持每月調(diào)度，強(qiáng)化招商育商，全力打造數(shù)量眾多、品質(zhì)優(yōu)越、知名度高的民宿產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

七、解讀機(jī)關(guān)、解讀人及聯(lián)系方式

如有對(duì)《黃山市民宿促進(jìn)和管理?xiàng)l例》不理解之處，可咨詢黃山市文化和旅游局資源開發(fā)科，咨詢電話：0559-2525378（工作日8:00-12:00,14:30-17:30）。